临国资发〔2021〕7号

各市属企业，各县区国资监管机构，委机关各科室：

《临沂市市属企业混合所有制改革操作指引》已经市国资委2021年第19次党委会研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

临沂市国资委
2021年6月28日

（此件公开发布）

临沂市市属企业混合所有制改革操作指引

 

为贯彻落实《中共临沂市委 临沂市人民政府关于加快推动全市国有企业改革发展的十条实施意见》（临发〔2018〕19号）和《市委办公室 市政府办公室关于市属国有企业发展混合所有制经济的意见》（临办发〔2018〕24号）等文件精神，规范市属企业混合所有制改革（以下简称混改）操作流程，依据国家和省市有关法律法规，结合我市实际，制订本指引。

一、适用范围

市国资委履行出资人职责的国家出资企业及其出资的国有及国有控股企业、国有实际控制企业（以下统称市属企业）通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、上市公司资产重组等方式引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革，相关工作参考本指引。

以新设企业、对外投资并购、投资入股等方式实施混合所有制改革的，履行市属企业投资管理有关程序。

二、总体要求

（一）坚持党的全面领导

切实加强混改企业党的建设，把建立党的组织、开展党的工作作为推进混改的必要前提。理顺混改企业党组织隶属关系，切实履行各级党组织领导责任，充分发挥把关定向作用，确保党的领导、党的建设在混合所有制改革中得到充分体现和切实加强。加强对混合所有制改革思路和重要举措的研究论证，抓好顶层设计、科学决策、有效执行、全程监督，确保国有资本的保值增值，切实维护好职工的正当权益。

（二）始终把握混改的正确方向

积极稳妥推进混合所有制改革，着力转机制增活力，坚持“三因三宜三不”原则，分类分层推进商业类权属企业进行混改，聚焦重点环节加强监督。防止“控股不控权”“只投不管”。

（三）鼓励各类资本合作

贯彻落实党的十九大关于坚持“两个毫不动摇”、“深化国有企业改革”、“支持民营企业发展”的精神，鼓励民营企业、外资企业、中央和其他省市国有企业等各类企业积极参与市属企业混合所有制改革，发挥各类资本在资源、技术、机制、管理等方面的优势作用，取长补短、相互融合、共同发展。

（四）有效落实主体责任
市属一级企业作为市属企业混合所有制改革的责任主体，应当制定和完善内部管理制度，切实把好科学决策关、审计评估关、市场交易关，坚决防止国有资产流失，同时要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求激发混改企业活力。

三、基本操作流程

（一）必要性与可行性分析
市属企业混合所有制改革应当结合功能定位，加强统筹规划，注重聚焦主业、优化结构布局、限制管控层级、合理防范风险，积极稳妥推进商业一类企业混合所有制改革，探索推进商业二类企业混合所有制改革，找准企业当前在公司治理、内部管理、业务经营等方面存在的问题，依据相关政策规定对混合所有制改革的必要性和可行性进行充分研究，一企一策，成熟一个推进一个。

可行性研究阶段，企业应按照《国务院国资委关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》（国资发〔2010〕157号）等文件规定，对实施混合所有制改革的社会稳定风险作出评估。

1．必要性。企业混改应具有以下一项或多项意义：有利于放大国有资本功能，促进国有资本的保值增值；有利于优化国有资本布局，增强国有经济的活力、影响力和抗风险能力；有利于完善法人治理结构，建立现代企业制度，转换经营机制，健全完善以管资本为主的国资监管模式。

2．可行性。企业混改应同时符合以下条件：符合国家和省市有关国有企业混改的法律、法规和政策规定；符合行业发展趋势、企业发展规律和市场经济规则；混改方案问题导向明确、路径清晰、操作性强。

（二）关于混改方案

混改方案可由混改企业国有产权持有单位制订，也可由其委托专业咨询机构或者混改企业制订，注重保障企业职工对混合所有制改革的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做好稳定评估工作，职工安置方案应经职工大会或者职工代表大会审议通过。混合所有制改革方案一般应包括以下内容：

1．企业基本情况；

2．混合所有制改革的必要性和可行性分析；

3．混合所有制改革的基本原则和思路；

4．混合所有制改革方式、操作路径；

5．混合所有制改革资产范围；

6．混合所有制改革后企业股权结构设置、法人治理结构安排（含董事会、监事会、经理层成员产生机制，重大事项决策机制）；

7．混合所有制改革后企业转变经营机制的主要举措；

8．引进非公有资本的条件要求、方式、定价办法；

9．混合所有制改革企业员工持股或员工激励计划（如有）；

10．混合所有制改革企业债权债务处理方案；

11．职工劳动关系处理方案或职工安置方案；

12．重要品牌等无形资产及历史遗留问题处理方案（如有）；

13．混合所有制改革后企业党组织建设方案；

14．改革风险评估与防范措施；

15．违反相关规定的追责措施；

16．混合所有制改革工作组织保障和进度安排；

17．其他必要内容。

四、履行决策程序

（一）规范内部决策

市属企业应当按照现行法律法规、公司章程及企业内部管理规定等，严格履行内部决策程序。按照“三重一大”决策制度，加强事前酝酿，完善党委会、董事会、经理层之间企业的决策沟通机制，严格实行充分研究、集体审议、独立表决、一事一议。

（二）履行审批程序

市属企业混改方案经企业内部决策后，按管理权限报市政府、市国资委或市属企业批准，其中市属一级企业的各级企业混合所有制改革方案由集团研究通过后，报市国资委批准或备案。
报市国资委的混改申报材料包括：市属企业请示文件；有关决策文件；混改方案；营业执照；职代会或职工大会审议情况；审计、评估核准备案及公示情况；产权登记表证；法律意见书；社会风险评估报告及维稳预案；涉及职工安置应提供职工安置方案审议情况；其他有关附件。

（三）关于组织实施

企业混改实施清产核资、财务审计、资产评估等涉及相关中介机构选聘的，市国资委履行出资人职责的市属一级企业混改由市国资委委托选聘，市属一级企业的权属企业由市属一级企业委托选聘，市属一级企业其他权属企业国有股东未处于实际控制地位的，商其他股东委托选聘。

1．清产核资

（1）管理主体

市国资委履行出资人职责的市属企业和需报市政府批准的企业，混改所涉及的清产核资结果由市国资委审批，其他市属企业混改涉及的清产核资结果，由市属一级企业负责审批。

（2）清产核资工作基准日

为经批准的混改方案确定的混改基准日。

（3）清产核资工作范围

清产核资工作范围应包括混改企业及其全部权属企业（含境内外全资、控股、相对控股没有实质控制权、参股企业有实际控制权的企业、单位）。

（4）清产核资结果申报

企业申报清产核资结果报送材料：清产核资工作结果审核确认请示文件、清产核资工作报告、清产核资报表、清产核资专项财务审计报告及有关备查材料、企业根据决策程序审议通过的清产核资结果决议（股东会或董事会相关决议）。

（5）清产核资结果审批
市国资委负责审批的企业清产核资结果，由市属企业董事会审核后上报市国资委。市属企业负责审批的清产核资结果，须由混改企业国有产权持有单位按规定对清产核资结果进行认真审核，并逐级上报市属企业。

2．财务审计

（1）管理主体

市国资委履行出资人职责的市属企业和需报市政府批准企业，财务审计报告由市国资委进行审核。其他市属企业混改涉及的财务审计报告由市属一级企业进行审核。

（2）财务审计工作基准日

为经批准的混改方案确定的混改基准日。

（3）财务审计工作范围和期间

企业混改财务审计对象为经批准的混改方案确定的混改企业及其全部权属企业。内容为混改企业三年加一期（指审计基准日前三个完整会计年度及截至审计基准日）经济活动所反映的财务报表，其中混改后仍为国有绝对控股企业的，审计内容可为二年又一期。编制合并财务报表的企业，审计内容应当包括合并财务报表、母公司财务报表及合并报表范围内子公司财务报表。

（4）财务审计报告审核

市属企业应对审计报告进行审核，并根据审核内容出具书面意见，由企业法定代表人签字。应由市国资委负责审核的，财务审计报告应自审计基准日起6个月内经市属一级企业审核后报市国资委。

（5）财务审计结果公示

企业混改财务审计报告作为企业混改资产评估的依据。财务审计结果与资产评估结果一并进行公示。

（6）期间损益审计

混改完成后，按合同或协议约定对基准日至价款交割日期间的财务情况进行审计。

（7）经济责任审计按照有关规定执行

3．资产评估

（1）管理主体

市国资委履行出资人职责的市属企业和需报市政府批准企业，资产评估项目由市国资委负责核准或备案。其他市属企业的资产评估项目由市属一级企业负责核准或备案。

（2）资产评估工作基准日

为经批准的混改方案确定的混改基准日。

（3）资产评估报告

评估专业人员应当恰当选择评估方法，除依据资产评估执业准则只能选择一种评估方法的外，应当选择两种以上评估方法，经综合分析，形成评估结论，编制评估报告。

混改企业应当在评估基准日起7个月内将核准或备案申请材料逐级上报市国资委或市属企业。

（4）资产评估报告审核

资产评估项目核准或备案前，企业应当逐级对评估报告进行审核。

（5）资产评估结果公示

对涉及国有股东权益变动的国有资产评估项目，混改企业在核准或备案前应当对评估结果进行公示，公示时间为7个工作日，公示地点原则上为被评估企业。

（四）产权交易

市属企业实施混改应严格执行《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号）等有关规定。

进场交易范围：市属企业混改涉及的转让其各种形式出资所形成权益的行为，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。

（五）办理交割登记

1．通过产权市场实施混合所有制改革的，交易完成后，企业应及时凭产权交易机构出具的产权交易凭证等办理企业国有产权登记、工商登记等变更手续。

2．通过投资并购、出资新设等方式实施混合所有制改革的，应及时凭遵循合同、股东决议、公司章程等资料办理企业国有产权登记、公司登记等变更手续，有效防范合作方未按约定履行出资义务、抽逃出资等风险，切实维护国有权益。

五、加强混合所有制企业管控

（一）完善法人治理结构

1．市属企业应根据混合所有制企业股权结构合理设置股东会、董事会、监事会，充分发挥股东会和董事会决策、监事会监督、经理层经营管理作用，实现规范的公司治理。

2．国有股东应主导市属国有控股、国有实际控股混合所有制企业合资合作合同、章程等基础文件的制定，合理设置条文条款，构建规范、顺畅的股东合作机制和争议解决机制，切实维护自身合法权益，有效防范风险。

3．企业的章程应依法明确各股东的权利和义务，确保国有股东法定权益。国有股东原则上应当向国有控股、国有实际控股企业委派党组织书记、董事长和财务总监，健全日常董事会制度，加强企业管控。经市属企业同意后，确不具备委派财务总监条件的国有控股企业要加强财务监管，防范国有资产流失。

（二）加强国有股东代表管理

1．国有股东要建立有效的派出国有股东代表履职报告制度和考核评价制度。

2．国有股东代表应当在授权范围内，参与企业的股东会等会议，跟踪任职企业经营、财务指标的变动，及时做出分析判断，妥善处理存在的经营、财务风险，涉及重大事项应及时报告国有股东。

（三）切实维护国有企业品牌

混合所有制改革后转为国有参股的企业，公司名称原则上不得出现市属企业名号、不得使用市属企业商标和字号，确有业务合作需要，经市属企业董事会批准同意，按照相关规定以公允价格采用许可等方式授权许可使用，并报市国资委备案。

（四）规范参股企业管理

市属企业应按照市国资委《关于市属企业加强参股管理有关事项的通知》要求，进一步加强参股混改企业管理，应在混合所有制改革方案制定中约定公司治理结构，在公司章程中制定保护小股东利益的条款，包括知情权、表决权等方面内容，设置有条件的退出条款，并向国有参股企业派出股东代表，依法行使股东权利。

（五）切实推进三项制度改革
混合所有制改革企业应坚持在“引资本”的同时“转机制”，以灵活高效的市场化经营机制，推动管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，解决“铁饭碗”“大锅饭”“人浮于事”“冗员过多”等问题，促进企业持续健康发展。建立市场化选人用人机制，实现管理人员能上能下。推动混合所有制企业在更大范围实行经理层成员任期制和契约化管理。健全市场化用工制度，实现员工能进能出。建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度。建立市场化薪酬分配机制，实现收入能增能减。落实工资总额管理制度改革要求，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。

六．其他重点关注事项

（一）职工安置

市属企业混合所有制改革应当根据《劳动法》、《劳动合同法》等有关法律法规规定妥善处理劳动关系，确保职工队伍稳定。涉及在职职工劳动合同变更、解除、重新签订以及离退休人员、内退人员管理方式和管理费用承担方式变更等职工安置事项的，职工安置方案须经职工（代表）大会审议通过后实施。

（二）合理设定股权比例

坚持一企一策优化股权结构。除市政府和市国资委要求的战略性持股、主业涉及重要行业、关键领域以及功能性企业，混合所有制改革后应当保证国有股东控股地位外，不设国有股权持股比例限制，宜控则控，宜参则参。市属企业应当根据企业整体战略、自身产业发展要求合理设置国有股东持股比例和未来企业治理结构。

通过上市重组方式深化混合所有制改革的还应当按照《上市公司国有股权监督管理办法》（国务院国资委 财政部 证监会 令第36号，以下简称36号令）要求合理设置持股比例，妥善处理好国有股东地位和市场融资的关系，切实维护国有股东利益。

（三）科学设置企业层级

结合“十四五”战略规划和自身功能定位，合理设计混合所有制改革企业层级和管理架构，避免新增管理层级，采取相应措施确保管理和控制到位，推动优化组织结构，不断提升发展质量和经济效益。

（四）投资人遴选

1．基本要求。市属企业在引进投资者时应当以提高国有资本配置和运行效率为目标，从市属企业战略定位、主业发展需求、体制机制创新等角度出发，同步考虑品牌、管理、人才、技术、市场、资本等因素，寻找符合条件的合作伙伴，做好引资本与转机制的结合、优化企业股权结构与优化治理结构的结合。

2．明确选择条件。依法诚信经营，企业治理规范，具有良好的市场声誉；具有产业协同、优势互补，有利于促进企业转型升级；契合企业发展需要，能够提供资源、资金、技术、管理、市场等方面支持；兼顾企业文化理念相近，认同企业发展战略，资金实力雄厚，行业影响力等其他因素。

3．加强操作规范。对投资者进行适格性尽职调查，主要包括投资主体及实际控制人资格资信、关联人识别、财务与法律风险甄别等内容。投资者以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资参与市属企业混合所有制改革时，市属企业应当关注其资产质量，做好与投资者合作相关的风险评估，避免后期出现法律纠纷。市属企业在混合所有制改革中，原则上不得与投资者签订对赌条约和回购条款。

各县区国资监管机构可参照本通知，指导所属国有企业规范混改操作。